宋才发发表：依规治党是国家治理现代化的关键
来源：未知 编辑：wf0101 时间：2021-10-07
导读：
北京10月8日电（记者王峰）国家治理现代化是中国的第五个现代化，国家治理现代化要求衔接好依法治国与依规治党的关系，依规治党是国家治理现代化的关键。以制度治党治国是执政党最大的法治原则，依法治国是执政党治国理政的基本形态，依规治党是执政党治国理
北京10月8日电（记者 王峰）国家治理现代化是中国的第五个现代化，国家治理现代化要求衔接好依法治国与依规治党的关系，依规治党是国家治理现代化的关键。以制度治党治国是执政党最大的法治原则，依法治国是执政党治国理政的基本形态，依规治党是执政党治国理政的基本前提，依宪治国是执政党依法治国的必然路径。国家治理现代化进程中的法治举措是：坚定维护执政党的权威和领导，从整体上全面推进从严治党，党必须在宪法法律范围内活动，强化对权力运行的制约和监督。
宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。
依规治党是国家治理现代化的关键
宋才发
一、国家治理现代化进程中依规治党问题研究缘起
（一）国家治理现代化是中国的第五个现代化[1]
历史和人民选择共产党为国家的执政党。《中华人民共和国宪法》确立中国共产党领导的最高法律地位和法律效力，集中体现了执政党领导的人民性、合法性和正当性，党的领导是中国特色社会主义制度最大的优势、最本质的特征。党的十九届四中全会在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，就如何依法治国依规治党，如何坚持和完善中国特色社会主义制度，如何推进国家治理体系和治理能力现代化等问题，做出了系统而明确的规定，描绘了中国特色社会主义的“制度体系图谱”。这个由13个方面具体制度组成的“制度体系图谱”，既是“中国之治”的制度“密码”，也是执政党坚持“四个自信”的根本依据。《决定》不仅把“坚持和完善党的领导制度体系”列为13个方面制度建设之首，而且系统地论述了“党的领导制度体系”涵盖的6个方面具体制度，深刻地阐明了党的领导制度是国家的“根本领导制度”[2]，完整地回答了国家和执政党应当“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题。现代化是人类社会文明发展与进步的重要标志，国家治理活动须臾离不开现代化，事实上从来也没有脱离过现代化。2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《若干重大问题的决定》），明确提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的任务[3]。这是执政党第一次以中央文件的形式，把国家治理体系和治理能力与国家现代化联系在一起，揭示现代化与国家治理内在的逻辑关系。早在20世纪中期前后，中国共产党就形成了“工业、农业、国防和科学技术的现代化”理念。1964年周恩来在第三届全国人民代表大会第一次会议上作的《政府工作报告》中，正式把“四化”表述为“全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化”。在“四化”提出并成功实践50多年之后，党的十八届三中全会又提出“治理体系和治理能力现代化”问题，被学术理论界称之为“第五个现代化”[4]。“第五个现代化”涵盖了国家治理体系现代化和治理能力现代化两个方面的内容，是社会主义制度优越性的集中体现。如果说原来的“四个现代化”主要是从生产力和物质基础的层面探索现代化的“硬实力”的话；那么，“第五个现代化”则突出强调了现代化的“软实力”,它与原来的“四个现代化”相比较，更具有革命性、开放性和现代性的品格。它从三个方面集中展示了执政党对现代化认识的深化与拓展：（1）凸显人的能力全面发展是国家治理现代化的最高目标和终极指向；（2）体现构建人与自然生命共同体理念是国家治理现代化的目标走向；（3）构建人类命运共同体价值取向是国家治理现代化向世界提供的“中国方案”。随着“第五个现代化”理论的共识、确立和付诸实施，到2035年的时候，不仅中国各方面制度体系更加完善、更加定型，而且人们对国家治理现代化的认识也更臻完善。
（二）国家治理现代化要求衔接好依法治国与依规治党的关系
“法治中国”需要全面实施依法治国和依规治党。《若干重大问题的决定》指出：“党内法规是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”[5]在“全面依法治国”“全面依法执政”“全面从严治党”的社会主义新时代，党内法规是建设法治国家的重要组成部分，成为推动党的执政方式民主化、科学化和规范化的基本方式。党规党法的基本功能就在于规范党内行为，是共产党人自觉遵从的党的“专门法律体系”，党内法规建设是整个执政党建设的重要组成部分，依规治党是实现国家治理现代化的关键。在执政党内部不允许有不受约束的特殊党员存在，对所有党员严格实施以权利制约权力、以法规制约权力的刚性约束。因此，依规治党是中国特色社会主义新时代，从严治党的基本要求和基本方式。这对于整治当下党内某些不良风气，有效地抵制和防御各种腐败风险，巩固党的执政地位具有极为重要的现实意义。依规治党是实现依法治国的关键要素，是执政党依法执政、依法行政的前提和保证，依法执政是新时代执政党执政的基本方式。从法理上讲，依法执政就是执政党依据党内法规制度展开执政实践。党的十八届四中全会将党内法规制度体系作为社会主义法治体系的一部分，确立了当下“法治中国”建设的“双向驱动结构”，即全面实施依法治国和依规治党，从“依法治国”走向“法治国家”，从“依规治党”走向“法治政党”[6]。2012年之所以被理论界称之为“法治政党建设元年”，就因为2012年执政党修订了1990年出台的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，修订后的《中国共产党党内法规制定条例》成了权威的党内法规“立法法”。执政党的“国法之治”和“党法之治”，共同构成了“法治中国”的基本支柱，党内法规制度体系当之无愧的成为“社会主义法治体系”的重要组成部分。中国的法律是在党领导下由国家权力机关按照法定程序制定的规范性文件，执政党依照一定程序制定的规范和约束党内政治生活的规范性文件，与国家法律的基本精神是统一的、一致的，同样具有法律的功能和法治的功效。执政党领导全国人民依法治国、建设法治国家，不仅要仰赖于国家法律发挥功效作用，而且要依赖党内法规制度体系发挥功效作用。在法治建设上，二者必须双向发力而不可偏废；在法治内容上，二者必须相互支撑、相互补充；在法律效力上，必须明确宪法和法律高于党内法规体系；在适用对象上，必须明确党纪严于宪法和法律，共产党员应当按照党规党纪高标准严格要求自己。
二、国家治理现代化与依规治党的内涵释义
（一）以制度治党治国是执政党最大的法治原则
制度治党治国是执政党最有效的法治原则和途径。早在改革开放初期的1980年邓小平就指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[7]1992年邓小平在“南巡谈话”中又指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各个方面形成一套更加成熟、更加定型的制度。” [8]实际行动的真实效果来源于制度设计，制度的生命力在于执行，制度意识可以将战略目标任务转化为思想自觉和行动自觉。因此，执政党始终把制度建设放在重要位置，以规范制度体系治党治国，是执政党最大的、最有效的法治原则。《中国共产党党内监督条例》第37条规定：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。有关国家机关发现党的领导干部违反党规党纪、需要党组织处理的，应当及时向有关党组织报告。审计机关发现党的领导干部涉嫌违纪的问题线索，应当向同级党组织报告，必要时向上级党组织报告，并按照规定将问题线索移送相关纪律检查机关处理。”[9]这条规定是执政党推动自我监督同外部监督相结合，从制度治党的高度完善权力运行制约机制的重大设计，也是执政党依法依规治党、全面从严治党的制度安排。国家取得举世瞩目成就的70年，关键就在于执政党形成了人民拥护的国家制度体系。所有共产党人都应当自觉地强化制度意识，自觉地认同制度、尊崇制度、执行制度和维护制度，使中国特色社会主义制度永葆生机活力。执政党的第十四次全国代表大会郑重提出：“到建党一百周年的时候，我们将在各个方面形成一套更加成熟更加定型的制度。”[10]在随后的历次党的全国代表大会上，都对如何建设“更加成熟更加定型的制度”提出了明确要求。这个历史的接力棒已经交接到当代中国共产党人的手里。党的十八大以来，执政党把制度建设摆到了前所未有的突出位置，强调要“坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”[11]。党的十九届四中全会《决定》集执政党制度建设之大成，既体现了执政党高瞻远瞩的战略眼光和历史担当，也向世人彰显了执政党的理论自信、制度自信和道路自信，在执政党的历史上无疑具有里程碑的意义。
（二）依法治国是执政党治国理政的基本形态
依法治国是21世纪国家治理的基本方略。法治具有提升执政党领导权威的功能，法治国家建设仰赖于执政党依法执政和依法行政。执政党依宪治国与依法治国相统一的治理原则，从理论上对国家立法、执法、行政和司法诸方面进行指导，对公权力的制约和对私权利的保障发挥了无与伦比的作用。党的十八届四中全会在《若干重大问题的决定》中首次提出“公权力”概念，明确要求推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度”[12]。依法治国的核心是依宪治国，执政党依法行政的核心是依宪执政，宪法证成了党的领导的合宪性与合法性。执政党为了完成和实现党的历史使命，就必须依法执政和依法行政，时刻绷紧居安思危这根弦，始终高度重视执政党自身的建设问题。要“完善全面从严治党制度。坚持党要管党、全面从严治党，增强忧患意识，不断推进党的自我革命，永葆党的先进性和纯洁性。”[13]权力既是一种可配置的社会资源，又是一种具有扩张性的资源，权力和权利概念清晰和界限划分，是铲除腐败温床和土壤的必要条件，是保障执政党守住法律底线的重要措施。如果任其掌权者手中的权力随意扩张，势必导致乱用和滥用权力的情况发生，致使执政党失信于民、动摇执政党执政的根基。党的自身建设是执政党治国理政的第一要务，解决中国当代一切现实问题关键在党。把依法治国定性为国家治理的基本方式，是执政党治国理政的重要方针和基本方略，依规治党是执政党依照党章和其他党内法规管党治党的基本方略。从一定意义上讲，依法治国是依规治党的动力，依规治党是依法治国的必然要求和制度保障。国家法治现代化建设的成败得失，关键在于执政党组织和党员干部能否真诚守法；能否履行宪法规定的一切国家机关、政党和社会团体都必须遵守宪法和法律；能否不折不扣地执行任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权；执政党能否履行党章的承诺：“党必须在宪法和法律的范围内活动”[14]。依法治国是法律至上的一种治理方式，是执政党治国理政的基本形态。依法治国必然要求执政党依法执政和依法行政，本能地要求法律在执政党治国理政中获得普遍遵守。“法律至上”是现代法治建设的基本要求，党内法规不能与国法相抵触，无论在何时、何地、何种情况下，都不能允许党规凌驾于国法之上。党规与国法同为执政党治国理政的制度遵循，一旦两者之间出现不协调、不适应、不衔接的问题，势必会影响到执政党的权威性和执政效果。
（三）依规治党是执政党治国理政的基本前提
完善的党内法规体系是执政党治国理政的基石。党的十九届四中全会决定指出：“坚持依规治党，建立健全以党的政治建设为统领，全面推进党的各方面建设的体制机制。”[15]加强党内法规制度体系建设，既是依规治党的题中应有之意，也是执政党治国理政的基本前提。党内法规制度体系与国家法律体系在本质上具有共通性，党内法规制度建设一定要同国家法律相衔接，形成国家法与党内法规制度相互促进、相互保障的格局。要牢固树立全党规则意识和制度意识，在制度面前就像在法律面前一样没有例外，坚持在制度面前人人平等，不开“天窗”、不设“便道”、不留“暗门”，把思想建党与制度治党有机结合起来，使党内法规与制度体系成为硬约束。国家法治体系主要由“党内法规体系”和“国家法律制度体系”共同构成，国家治理体系现代化目标的实现，必须义无返顾地建立在这两个体系现代化上面。党内法规制度体系“是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。”[16]《党章》在党内法规体系中具有最高权威和效力，集中代表了全党的集体意志和根本利益，凝聚了中国共产党近百年的经验和智慧，已成为党内法规制定的根本依据和根本遵循。由于中国共产党是中国最大的、最权威的、最有影响力的政治组织，因而党内法规制度体系建设是“法治中国”的中心，党内法规制度体系是国家治理体系的“核心法”。党内法规制度体系建设必须重视党的使命引领，牢牢地站稳国家制度体系的中心位置，时刻注意把党中央的要求、人民群众的期盼、国家治理的需要和实践创新结合起来，集中体现执政党重视民生、善解民意、谋求人民利益最大化的宗旨。建设完善的党内法规制度体系以实现党内法治，是国家制度体系成熟的一个基本标志。党内法规在客观上必须有很高的制度站位，能够引领并直接影响国家制度体系、社会制度体系的实现。党和国家的政治领导中心，如果不能率先实现法治化，就无法带领全国人民如期建成法治国家。国家法治必须与党内治理相互对接、融为一体，只有这样才能最终建成法治化体系。正确处理依法治国和依规治党两者之间的正确关系，是社会主义民主政治和民主法治建设的原创性主题，关涉到党政关系、政治与法治关系、党的领导与建设的关系，这是中国特色社会主义法治建设的鲜明特点和特色。依法治国和依规治党，说到底都是奉行“规则之治”。“依规治党”要以“依法治国”为基础，坚持依法治国和依规治党一体建设，避免和防止出现二者之间的不相容、不协调问题。当下的法治建设实质上就是党法带动国法，党内法治是国家法治的核心，党内法治最终兜底国家法治。
（四）依宪治国是执政党依法治国的必然路径
依宪治国是执政党依法治国的法律基础。依法治国始终离不开依宪治国这个前条件，依法治国的基本原则只能通过宪法的确认、保障和维护才得以正常运行，宪法为依法治国确立了最高准则。譬如，坚持“党的领导”，是依宪治国和依法治国的最高原则；以人民利益为中心，是依宪治国和依法治国的最高价值追求；对党的领导干部违法犯罪行为予以严惩，则是依宪治国和依法治国的最高品格。从宪法的法理上看，依宪执政是依法治国的逻辑条件，依宪治国与依法治国的基本原则互通互融，宪法以依法治国的基本原则来弘扬最高法的权威地位。只有在宪法的权威和理论框架下，才能够准确地理解和阐释依法治国的基本含义。依法治国是依据人民意志和社会发展规律的思维逻辑治理国家的，绝对不是也不允许依照个人意志擅自处理国家事务。在社会主义法治国家建设的进程中，应当高度重视在全社会培养良好的法治思维，在党内形成崇尚宪法、信仰宪法、按照宪法办事的法治思维。中国共产党在1996年提出“依法治国”概念，2004年提出“依宪治国”概念。从理论渊源上看，依法治国的提出早于依宪治国。党的十八届四中全会把“全面依法治国”“依宪治国”“依宪执政”，作为社会主义法治国家建设的核心任务。在2016年12月第3个“宪法日”来临之际，习近平强调指出：“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”[17]执政党坚持依宪治国、依宪执政，本质上体现了依法治国的核心内容是执政党最大的法治原则，表明执政党对依宪治国的理性认识上升到了一个新的高度[18]。国家治理、政府治理和社会治理活动的“依宪治理”是方式，依法治理是样态，依法治国则是依宪治国的必然结果[19]。从治理方式上看，执政党把人民的根本利益通过宪法形式固定下来，保障和实现了“宪法至上”和“以人民利益为中心”的基本原则。从价值指向上看，依宪治国与依法治国的最终目的是高度契合、高度一致的，都是为了维护中华民族的根本利益、保护国家的根本利益和人民的根本利益，人民利益大于一切、高于一切，这一点与执政党“全心全意为人民服务”的根本宗旨是完全吻合的。执政党通过依宪治国、依法执政与依规治党的严格规范，确保各项国家制度、社会制度纳入法治化和程序化的轨道，提高了执政党的综合执政水平和国家治理水平。
三、国家治理现代化进程中依规治党的法治举措
（一）坚定维护执政党的权威和领导
把“两个维护”落实到国家治理现代化的实践当中去。执政党的各级党组织和所有党员干部，承载着“立党为公”原则下国家治理的主体责任，包括政治、经济、文化、社会、生态建设诸方面治理的主体责任；承载着“执政为民”原则下的人民评价，这些来源于客观事实的褒贬评价，直接影响执政党主体的形象和权威性。执政党的权威是什么？就是最高程度地有效发挥权力和统领作用。执政党的权威是一个集合体，既可以是组织主体，也可以是党员干部主体，有权力未必就有权威的主体地位。全面从严治党就是要维护执政党主体的权威地位，以利于更好地发挥党的凝聚力、创造力和战斗力。为坚持和加强执政党的核心领导地位，党的十八届三中全会后党中央成立了中央国家安全委员会、中央全面深化改革委员会等组织机构，以利于发挥执政党“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，保障党领导56个民族人民有效实现国家治理现代化的目标。党的十八届四中全会提出“把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程”当中去，把党内法规体系纳入到“中国特色社会主义法治体系”当中去。2018年3月十三届全国人大一次会议通过《宪法修正案》，把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，载入《中华人民共和国宪法》第1条第2款。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》的一个突出特点，就是体现“党政一体”的改革思路，即通过对党政机构体制机制改革和领导机构统筹设置，从整体上解决党政职能交叉和政出多门的老大难问题[20]。党的十九届四中全会决定指出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”[21]即是说十九届四中全会提出了“健全党的全面领导制度”的任务，强调要优化党领导下管理国家的制度体系，为全面建成社会主义现代化强国提供制度保证。坚定维护党中央权威和集中统一领导，核心在于完善和落实“两个维护”的制度保障，重点在于健全执政党集中统一的组织制度。这是对执政党长期以来执政实践的历史总结和科学提炼，它关涉到坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理现代化根本目标的实现。从历史意义的角度看，坚定维护党中央权威和集中统一领导，是全党在长期革命和社会主义建设实践中形成的共同意志，必须把“两个维护”落实到国家治理现代化实践的各个领域和具体环节当中去。
（二）从整体上全面推进从严治党
制度治党是依规治党的最佳举措。政党治理是国家治理的根基，国家治理的基本目标是要实现国家治理现代化。人们通常所说的用制度治党，说到底就是以党的规矩、党规党法管党治党，用法律制度治权、治吏、管人和治事，使各级党组织和党员干部能够科学执政、民主执政、依法执政和依法行政，避免出现党组织和党员干部个体腐化和“塌方式腐败”。用制度治党必须把权力、责任和监督紧密结合起来，执政党官员手里的权力一旦失控抑或不受约束，就会直接抑或间接的产生“权力腐败”。为了保证党员干部“位高不擅权、权重不谋私”，需要从制度建设上强化对权力的严厉监督。全面从严治党是执政党自我约束、自我净化和自我提升的过程，也是执政党永葆先进性和纯洁性的需要，是实现国家治理现代化战略目标，协同公民主体、社会主体和市场主体对执政党实现治理的过程[22]。全面依法执政、全面从严治党，没有制度规范作保障是万万行不通的。应当适时把执政党管党治党的创新成果，经过理论提升转化为党内法规制度，使之成为提高党科学执政、民主执政和依法执政水平的重要措施。习近平在全国党内法规工作会议上强调指出，必须“把党的制度优势转化为治国理政的实际效能”[23]。全国各省（市、自治区）都建立了“国家法律和党内法规衔接协调的保障机制，形成了依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的防错纠错机制”[24]。制度治党是全面从严治党的有效手段，在未来一个相当长的时期内，不仅需要建立一套从整体上全面推进从严治党的制度体系，而且需要建立一套与之相适应的监督措施，用以保障从严治党的制度体系落地实施，使这些权威的制度体系成为有效管党治党的硬约束。执政党已经两次修订《中国共产党纪律处分条例》，及时修订了《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党问责条例》，把《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，修改提升为《中国共产党廉洁自律准则》，适时制定《公职人员政务处分暂行规定》《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》等党内法规，向社会释放出执政党以铁的纪律管党治党的强烈信号。
（三）党必须在宪法法律范围内活动
全面从严治党是保证执政党在宪法和法律范围内活动的重要举措。“党必须在宪法和法律的范围内活动”作为一条政治原则，最早出现在1981年6月27日党的十一届三中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中，随后被写进1982年党章、1982年宪法和中共十二大报告之中[25]。2017年修订《中国共产党章程》，在“总纲”部分的最后加了一个自然段内容：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”[26]这个规定表明执政党尊重宪法、遵守宪法和法律的政治意志，阐明了执政党的活动范围与活动方式，也明确规定了执政党党章与宪法的基本关系。《党章》总纲的这条规定无异于向全党庄严宣布，全体党员尤其是党员干部必须带头自觉遵守宪法和法律，严格依法执政、依法行政和依法办事。党的各级组织和党员干部必须在宪法和法律范围内活动，是由执政党的性质、宗旨和执政地位决定的，是“全面依法治国”“全面从严治党”的必然要求，是加强和巩固执政党权威和集中统一领导的需要。执政党除了人民的根本利益之外，没有共产党的任何特殊私利，这条规定正好体现了人民意志、人民权利的宪法和法律要求；只有当全体党员普遍尊法、守法和习惯于用法的时候，建成社会主义法治国家才算水到渠成。党的十九届四中全会决定强调要“加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。坚持宪法法律至上，健全法律面前人人平等保障机制，维护国家法制统一、尊严、权威，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”[27]这即是说执政党的各级组织和党员干部，要有强烈的宪法意识和法治意识，如果政党组织和国家机关容许个人将法律玩于股掌之中，那么，国家的权力运转和国家治理目标将无法有效实现。政府是一个政治体系的集合体，从严治党的首要任务就是要依法制约公权力的“腐败空间”。为此就要把执政党有效的自我监督制度巩固好、坚持好，把治国理政和管党治党贯通起来，把党的领导同党的监督统一起来，切实加强对有可能失控权力运行的制约和监督，“建立健全行政裁量权基准制度”[28]。破除潜规则最根本之策就是强化明规则，设法让潜规则在党内、政府内失去市场，成为人人喊打的过街老鼠。“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。任何人违反宪法法律都要受到追究，绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。”[29]人大、政协、各民主党派以及人民团体社会组织，无一例外都是执政党治理主体范围内的成员，只有当各个治理主体通力合作发挥治理效能的时候，才能够如期实现执政党从严治党的目标。在政府体内的党员干部一旦违规超越法律边界，势必损害执政党的合法性和正当性。需要以“法治政府为目标”，“推进机构、职能、权限、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化”[30]。
（四）强化对权力运行的制约和监督
国家监察体制是发挥依规治党作用的核心载体。健全和完善执政党与国家监督制度体系，既是建设社会主义法治体系和实现国家治理现代化的需要，也是确保执政党权力运行有序的制度性保障。党的十九届四中全会强调要“健全党和国家监督制度。完善党内监督体系，落实各级党组织监督责任，保障党员监督权利。重点加强对高级干部、各级主要领导干部的监督，完善领导班子内部监督制度，破解对 ‘一把手’监督和同级监督难题。强化政治监督，加强对党的理论和路线方针政策以及重大决策部署贯彻落实情况的监督检查，完善巡视巡察整改、督察落实情况报告制度。”[31]那些靠投机钻营、溜须拍马混日子，不能自觉接受监督抑或根本不愿接受监督的人，不适合尤其不具备担任重要领导职务的素质。强化权力制约监督机制，需要每个党员干部树立主动接受监督意识，让过去习惯了的暗箱操作失去存在的空间。纪检监察机关为强化对权力运行的制约和监督，一体推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革和纪检监察机构改革，并且按照2018年2月通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，推进国家监察体制机制的改革和完善，完善派驻机构的监督体制机制，是强化对权力运行的制约和监督，实现国家治理现代化的战略性举措，体现了执政党对党员尤其是党员干部更高的道德标准和纪律约束。当下的“反腐败斗争”，关系到执政党生死存亡的大问题，千万不能有“歇一口气”的杂念，必须夯实治本基础、深化标本兼治，把制约监督权力作为永葆执政党肌体健康的保证，推动新时代纪检监察工作高质量发展。2018年修订的《中国共产党纪律处分条例》，从制度规范上解决了“纪法不分”的问题，形成了“不敢腐”的惩戒机制和威慑力。党的十九届四中全会要求“加强对法律实施的监督。保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，坚决排除对执法司法活动的干预。拓展公益诉讼案件范围。加大对严重违法行为处罚力度，实行惩罚性赔偿制度，严格刑事责任追究。”[32]法律中的刑事处罚规定是由国家强制力来保证实施的，无论对于执政的党员干部，还是对普通民众都具有普遍的约束力，为依法治国目标的实现提供了法治保障。对那些涉嫌违纪的党员干部，必须依据其情节轻重给予党内纪律处分；对于超越法律底线涉嫌违法的犯罪分子，必须依据刑法和刑事诉讼法的规定，依据犯罪情节的轻重给予相应的刑事处罚。从纪律处分条例与刑法的规定来看，在多数情况下违纪的不一定必然违法，但凡违法的必然包含着违纪。从程序规定上看，对于违纪行为的处理，一般是先进行党内纪律处分，然后再对涉嫌违法的事项及时移送司法机关，实现对违纪人员的党纪处分与刑事处罚无缝对接。依据全面从严治党实践的需要，中央巡视巡察机构不断完善巡视巡察制度，把经过实践检验的成功经验用制度的形式固定下来。2018年2月召开的“十九届中央第一轮巡视工作动员部署会”，推行“巡视报告问题底稿制度”和“巡视后评估制度”。其中的“巡视报告问题底稿制度”，要求写进报告的问题必须有具体的人和事作支撑；对重大问题的定性判断，既要有面上情况的总体分析，还要有典型事例和数据作支撑。“巡视后评估制度”要求，巡视干部的一言一行、一举一动都要接受监督，严格按照党章、巡视工作条例、巡视组工作规则办事，严守职责边界，严禁超越权限，确保巡视工作规范有序开展。中共中央办公厅颁布的《中央巡视工作规划（2018—2022年）》，规定了新一届巡视工作全覆盖的任务、内涵和实现路径，强调坚持有形覆盖和有效覆盖相结合，坚决防止巡视表面化、形式化，切实做到发现问题、形成震慑全覆盖，推动落实管党治党政治责任全覆盖，增强党的意识、严明党的纪律全覆盖，全面提高纪检监察和巡视巡察工作的质量[33]。
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载《治理现代化研究》2020年第4期
宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。
依规治党是国家治理现代化的关键
宋才发
一、国家治理现代化进程中依规治党问题研究缘起
（一）国家治理现代化是中国的第五个现代化[1]
历史和人民选择共产党为国家的执政党。《中华人民共和国宪法》确立中国共产党领导的最高法律地位和法律效力，集中体现了执政党领导的人民性、合法性和正当性，党的领导是中国特色社会主义制度最大的优势、最本质的特征。党的十九届四中全会在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，就如何依法治国依规治党，如何坚持和完善中国特色社会主义制度，如何推进国家治理体系和治理能力现代化等问题，做出了系统而明确的规定，描绘了中国特色社会主义的“制度体系图谱”。这个由13个方面具体制度组成的“制度体系图谱”，既是“中国之治”的制度“密码”，也是执政党坚持“四个自信”的根本依据。《决定》不仅把“坚持和完善党的领导制度体系”列为13个方面制度建设之首，而且系统地论述了“党的领导制度体系”涵盖的6个方面具体制度，深刻地阐明了党的领导制度是国家的“根本领导制度”[2]，完整地回答了国家和执政党应当“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题。现代化是人类社会文明发展与进步的重要标志，国家治理活动须臾离不开现代化，事实上从来也没有脱离过现代化。2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《若干重大问题的决定》），明确提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的任务[3]。这是执政党第一次以中央文件的形式，把国家治理体系和治理能力与国家现代化联系在一起，揭示现代化与国家治理内在的逻辑关系。早在20世纪中期前后，中国共产党就形成了“工业、农业、国防和科学技术的现代化”理念。1964年周恩来在第三届全国人民代表大会第一次会议上作的《政府工作报告》中，正式把“四化”表述为“全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化”。在“四化”提出并成功实践50多年之后，党的十八届三中全会又提出“治理体系和治理能力现代化”问题，被学术理论界称之为“第五个现代化”[4]。“第五个现代化”涵盖了国家治理体系现代化和治理能力现代化两个方面的内容，是社会主义制度优越性的集中体现。如果说原来的“四个现代化”主要是从生产力和物质基础的层面探索现代化的“硬实力”的话；那么，“第五个现代化”则突出强调了现代化的“软实力”,它与原来的“四个现代化”相比较，更具有革命性、开放性和现代性的品格。它从三个方面集中展示了执政党对现代化认识的深化与拓展：（1）凸显人的能力全面发展是国家治理现代化的最高目标和终极指向；（2）体现构建人与自然生命共同体理念是国家治理现代化的目标走向；（3）构建人类命运共同体价值取向是国家治理现代化向世界提供的“中国方案”。随着“第五个现代化”理论的共识、确立和付诸实施，到2035年的时候，不仅中国各方面制度体系更加完善、更加定型，而且人们对国家治理现代化的认识也更臻完善。
（二）国家治理现代化要求衔接好依法治国与依规治党的关系
“法治中国”需要全面实施依法治国和依规治党。《若干重大问题的决定》指出：“党内法规是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”[5]在“全面依法治国”“全面依法执政”“全面从严治党”的社会主义新时代，党内法规是建设法治国家的重要组成部分，成为推动党的执政方式民主化、科学化和规范化的基本方式。党规党法的基本功能就在于规范党内行为，是共产党人自觉遵从的党的“专门法律体系”，党内法规建设是整个执政党建设的重要组成部分，依规治党是实现国家治理现代化的关键。在执政党内部不允许有不受约束的特殊党员存在，对所有党员严格实施以权利制约权力、以法规制约权力的刚性约束。因此，依规治党是中国特色社会主义新时代，从严治党的基本要求和基本方式。这对于整治当下党内某些不良风气，有效地抵制和防御各种腐败风险，巩固党的执政地位具有极为重要的现实意义。依规治党是实现依法治国的关键要素，是执政党依法执政、依法行政的前提和保证，依法执政是新时代执政党执政的基本方式。从法理上讲，依法执政就是执政党依据党内法规制度展开执政实践。党的十八届四中全会将党内法规制度体系作为社会主义法治体系的一部分，确立了当下“法治中国”建设的“双向驱动结构”，即全面实施依法治国和依规治党，从“依法治国”走向“法治国家”，从“依规治党”走向“法治政党”[6]。2012年之所以被理论界称之为“法治政党建设元年”，就因为2012年执政党修订了1990年出台的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，修订后的《中国共产党党内法规制定条例》成了权威的党内法规“立法法”。执政党的“国法之治”和“党法之治”，共同构成了“法治中国”的基本支柱，党内法规制度体系当之无愧的成为“社会主义法治体系”的重要组成部分。中国的法律是在党领导下由国家权力机关按照法定程序制定的规范性文件，执政党依照一定程序制定的规范和约束党内政治生活的规范性文件，与国家法律的基本精神是统一的、一致的，同样具有法律的功能和法治的功效。执政党领导全国人民依法治国、建设法治国家，不仅要仰赖于国家法律发挥功效作用，而且要依赖党内法规制度体系发挥功效作用。在法治建设上，二者必须双向发力而不可偏废；在法治内容上，二者必须相互支撑、相互补充；在法律效力上，必须明确宪法和法律高于党内法规体系；在适用对象上，必须明确党纪严于宪法和法律，共产党员应当按照党规党纪高标准严格要求自己。
二、国家治理现代化与依规治党的内涵释义
（一）以制度治党治国是执政党最大的法治原则
制度治党治国是执政党最有效的法治原则和途径。早在改革开放初期的1980年邓小平就指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[7]1992年邓小平在“南巡谈话”中又指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各个方面形成一套更加成熟、更加定型的制度。” [8]实际行动的真实效果来源于制度设计，制度的生命力在于执行，制度意识可以将战略目标任务转化为思想自觉和行动自觉。因此，执政党始终把制度建设放在重要位置，以规范制度体系治党治国，是执政党最大的、最有效的法治原则。《中国共产党党内监督条例》第37条规定：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。有关国家机关发现党的领导干部违反党规党纪、需要党组织处理的，应当及时向有关党组织报告。审计机关发现党的领导干部涉嫌违纪的问题线索，应当向同级党组织报告，必要时向上级党组织报告，并按照规定将问题线索移送相关纪律检查机关处理。”[9]这条规定是执政党推动自我监督同外部监督相结合，从制度治党的高度完善权力运行制约机制的重大设计，也是执政党依法依规治党、全面从严治党的制度安排。国家取得举世瞩目成就的70年，关键就在于执政党形成了人民拥护的国家制度体系。所有共产党人都应当自觉地强化制度意识，自觉地认同制度、尊崇制度、执行制度和维护制度，使中国特色社会主义制度永葆生机活力。执政党的第十四次全国代表大会郑重提出：“到建党一百周年的时候，我们将在各个方面形成一套更加成熟更加定型的制度。”[10]在随后的历次党的全国代表大会上，都对如何建设“更加成熟更加定型的制度”提出了明确要求。这个历史的接力棒已经交接到当代中国共产党人的手里。党的十八大以来，执政党把制度建设摆到了前所未有的突出位置，强调要“坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”[11]。党的十九届四中全会《决定》集执政党制度建设之大成，既体现了执政党高瞻远瞩的战略眼光和历史担当，也向世人彰显了执政党的理论自信、制度自信和道路自信，在执政党的历史上无疑具有里程碑的意义。
（二）依法治国是执政党治国理政的基本形态
依法治国是21世纪国家治理的基本方略。法治具有提升执政党领导权威的功能，法治国家建设仰赖于执政党依法执政和依法行政。执政党依宪治国与依法治国相统一的治理原则，从理论上对国家立法、执法、行政和司法诸方面进行指导，对公权力的制约和对私权利的保障发挥了无与伦比的作用。党的十八届四中全会在《若干重大问题的决定》中首次提出“公权力”概念，明确要求推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度”[12]。依法治国的核心是依宪治国，执政党依法行政的核心是依宪执政，宪法证成了党的领导的合宪性与合法性。执政党为了完成和实现党的历史使命，就必须依法执政和依法行政，时刻绷紧居安思危这根弦，始终高度重视执政党自身的建设问题。要“完善全面从严治党制度。坚持党要管党、全面从严治党，增强忧患意识，不断推进党的自我革命，永葆党的先进性和纯洁性。”[13]权力既是一种可配置的社会资源，又是一种具有扩张性的资源，权力和权利概念清晰和界限划分，是铲除腐败温床和土壤的必要条件，是保障执政党守住法律底线的重要措施。如果任其掌权者手中的权力随意扩张，势必导致乱用和滥用权力的情况发生，致使执政党失信于民、动摇执政党执政的根基。党的自身建设是执政党治国理政的第一要务，解决中国当代一切现实问题关键在党。把依法治国定性为国家治理的基本方式，是执政党治国理政的重要方针和基本方略，依规治党是执政党依照党章和其他党内法规管党治党的基本方略。从一定意义上讲，依法治国是依规治党的动力，依规治党是依法治国的必然要求和制度保障。国家法治现代化建设的成败得失，关键在于执政党组织和党员干部能否真诚守法；能否履行宪法规定的一切国家机关、政党和社会团体都必须遵守宪法和法律；能否不折不扣地执行任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权；执政党能否履行党章的承诺：“党必须在宪法和法律的范围内活动”[14]。依法治国是法律至上的一种治理方式，是执政党治国理政的基本形态。依法治国必然要求执政党依法执政和依法行政，本能地要求法律在执政党治国理政中获得普遍遵守。“法律至上”是现代法治建设的基本要求，党内法规不能与国法相抵触，无论在何时、何地、何种情况下，都不能允许党规凌驾于国法之上。党规与国法同为执政党治国理政的制度遵循，一旦两者之间出现不协调、不适应、不衔接的问题，势必会影响到执政党的权威性和执政效果。
（三）依规治党是执政党治国理政的基本前提
完善的党内法规体系是执政党治国理政的基石。党的十九届四中全会决定指出：“坚持依规治党，建立健全以党的政治建设为统领，全面推进党的各方面建设的体制机制。”[15]加强党内法规制度体系建设，既是依规治党的题中应有之意，也是执政党治国理政的基本前提。党内法规制度体系与国家法律体系在本质上具有共通性，党内法规制度建设一定要同国家法律相衔接，形成国家法与党内法规制度相互促进、相互保障的格局。要牢固树立全党规则意识和制度意识，在制度面前就像在法律面前一样没有例外，坚持在制度面前人人平等，不开“天窗”、不设“便道”、不留“暗门”，把思想建党与制度治党有机结合起来，使党内法规与制度体系成为硬约束。国家法治体系主要由“党内法规体系”和“国家法律制度体系”共同构成，国家治理体系现代化目标的实现，必须义无返顾地建立在这两个体系现代化上面。党内法规制度体系“是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。”[16]《党章》在党内法规体系中具有最高权威和效力，集中代表了全党的集体意志和根本利益，凝聚了中国共产党近百年的经验和智慧，已成为党内法规制定的根本依据和根本遵循。由于中国共产党是中国最大的、最权威的、最有影响力的政治组织，因而党内法规制度体系建设是“法治中国”的中心，党内法规制度体系是国家治理体系的“核心法”。党内法规制度体系建设必须重视党的使命引领，牢牢地站稳国家制度体系的中心位置，时刻注意把党中央的要求、人民群众的期盼、国家治理的需要和实践创新结合起来，集中体现执政党重视民生、善解民意、谋求人民利益最大化的宗旨。建设完善的党内法规制度体系以实现党内法治，是国家制度体系成熟的一个基本标志。党内法规在客观上必须有很高的制度站位，能够引领并直接影响国家制度体系、社会制度体系的实现。党和国家的政治领导中心，如果不能率先实现法治化，就无法带领全国人民如期建成法治国家。国家法治必须与党内治理相互对接、融为一体，只有这样才能最终建成法治化体系。正确处理依法治国和依规治党两者之间的正确关系，是社会主义民主政治和民主法治建设的原创性主题，关涉到党政关系、政治与法治关系、党的领导与建设的关系，这是中国特色社会主义法治建设的鲜明特点和特色。依法治国和依规治党，说到底都是奉行“规则之治”。“依规治党”要以“依法治国”为基础，坚持依法治国和依规治党一体建设，避免和防止出现二者之间的不相容、不协调问题。当下的法治建设实质上就是党法带动国法，党内法治是国家法治的核心，党内法治最终兜底国家法治。
（四）依宪治国是执政党依法治国的必然路径
依宪治国是执政党依法治国的法律基础。依法治国始终离不开依宪治国这个前条件，依法治国的基本原则只能通过宪法的确认、保障和维护才得以正常运行，宪法为依法治国确立了最高准则。譬如，坚持“党的领导”，是依宪治国和依法治国的最高原则；以人民利益为中心，是依宪治国和依法治国的最高价值追求；对党的领导干部违法犯罪行为予以严惩，则是依宪治国和依法治国的最高品格。从宪法的法理上看，依宪执政是依法治国的逻辑条件，依宪治国与依法治国的基本原则互通互融，宪法以依法治国的基本原则来弘扬最高法的权威地位。只有在宪法的权威和理论框架下，才能够准确地理解和阐释依法治国的基本含义。依法治国是依据人民意志和社会发展规律的思维逻辑治理国家的，绝对不是也不允许依照个人意志擅自处理国家事务。在社会主义法治国家建设的进程中，应当高度重视在全社会培养良好的法治思维，在党内形成崇尚宪法、信仰宪法、按照宪法办事的法治思维。中国共产党在1996年提出“依法治国”概念，2004年提出“依宪治国”概念。从理论渊源上看，依法治国的提出早于依宪治国。党的十八届四中全会把“全面依法治国”“依宪治国”“依宪执政”，作为社会主义法治国家建设的核心任务。在2016年12月第3个“宪法日”来临之际，习近平强调指出：“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”[17]执政党坚持依宪治国、依宪执政，本质上体现了依法治国的核心内容是执政党最大的法治原则，表明执政党对依宪治国的理性认识上升到了一个新的高度[18]。国家治理、政府治理和社会治理活动的“依宪治理”是方式，依法治理是样态，依法治国则是依宪治国的必然结果[19]。从治理方式上看，执政党把人民的根本利益通过宪法形式固定下来，保障和实现了“宪法至上”和“以人民利益为中心”的基本原则。从价值指向上看，依宪治国与依法治国的最终目的是高度契合、高度一致的，都是为了维护中华民族的根本利益、保护国家的根本利益和人民的根本利益，人民利益大于一切、高于一切，这一点与执政党“全心全意为人民服务”的根本宗旨是完全吻合的。执政党通过依宪治国、依法执政与依规治党的严格规范，确保各项国家制度、社会制度纳入法治化和程序化的轨道，提高了执政党的综合执政水平和国家治理水平。
三、国家治理现代化进程中依规治党的法治举措
（一）坚定维护执政党的权威和领导
把“两个维护”落实到国家治理现代化的实践当中去。执政党的各级党组织和所有党员干部，承载着“立党为公”原则下国家治理的主体责任，包括政治、经济、文化、社会、生态建设诸方面治理的主体责任；承载着“执政为民”原则下的人民评价，这些来源于客观事实的褒贬评价，直接影响执政党主体的形象和权威性。执政党的权威是什么？就是最高程度地有效发挥权力和统领作用。执政党的权威是一个集合体，既可以是组织主体，也可以是党员干部主体，有权力未必就有权威的主体地位。全面从严治党就是要维护执政党主体的权威地位，以利于更好地发挥党的凝聚力、创造力和战斗力。为坚持和加强执政党的核心领导地位，党的十八届三中全会后党中央成立了中央国家安全委员会、中央全面深化改革委员会等组织机构，以利于发挥执政党“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，保障党领导56个民族人民有效实现国家治理现代化的目标。党的十八届四中全会提出“把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程”当中去，把党内法规体系纳入到“中国特色社会主义法治体系”当中去。2018年3月十三届全国人大一次会议通过《宪法修正案》，把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，载入《中华人民共和国宪法》第1条第2款。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》的一个突出特点，就是体现“党政一体”的改革思路，即通过对党政机构体制机制改革和领导机构统筹设置，从整体上解决党政职能交叉和政出多门的老大难问题[20]。党的十九届四中全会决定指出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”[21]即是说十九届四中全会提出了“健全党的全面领导制度”的任务，强调要优化党领导下管理国家的制度体系，为全面建成社会主义现代化强国提供制度保证。坚定维护党中央权威和集中统一领导，核心在于完善和落实“两个维护”的制度保障，重点在于健全执政党集中统一的组织制度。这是对执政党长期以来执政实践的历史总结和科学提炼，它关涉到坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理现代化根本目标的实现。从历史意义的角度看，坚定维护党中央权威和集中统一领导，是全党在长期革命和社会主义建设实践中形成的共同意志，必须把“两个维护”落实到国家治理现代化实践的各个领域和具体环节当中去。
（二）从整体上全面推进从严治党
制度治党是依规治党的最佳举措。政党治理是国家治理的根基，国家治理的基本目标是要实现国家治理现代化。人们通常所说的用制度治党，说到底就是以党的规矩、党规党法管党治党，用法律制度治权、治吏、管人和治事，使各级党组织和党员干部能够科学执政、民主执政、依法执政和依法行政，避免出现党组织和党员干部个体腐化和“塌方式腐败”。用制度治党必须把权力、责任和监督紧密结合起来，执政党官员手里的权力一旦失控抑或不受约束，就会直接抑或间接的产生“权力腐败”。为了保证党员干部“位高不擅权、权重不谋私”，需要从制度建设上强化对权力的严厉监督。全面从严治党是执政党自我约束、自我净化和自我提升的过程，也是执政党永葆先进性和纯洁性的需要，是实现国家治理现代化战略目标，协同公民主体、社会主体和市场主体对执政党实现治理的过程[22]。全面依法执政、全面从严治党，没有制度规范作保障是万万行不通的。应当适时把执政党管党治党的创新成果，经过理论提升转化为党内法规制度，使之成为提高党科学执政、民主执政和依法执政水平的重要措施。习近平在全国党内法规工作会议上强调指出，必须“把党的制度优势转化为治国理政的实际效能”[23]。全国各省（市、自治区）都建立了“国家法律和党内法规衔接协调的保障机制，形成了依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的防错纠错机制”[24]。制度治党是全面从严治党的有效手段，在未来一个相当长的时期内，不仅需要建立一套从整体上全面推进从严治党的制度体系，而且需要建立一套与之相适应的监督措施，用以保障从严治党的制度体系落地实施，使这些权威的制度体系成为有效管党治党的硬约束。执政党已经两次修订《中国共产党纪律处分条例》，及时修订了《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党问责条例》，把《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，修改提升为《中国共产党廉洁自律准则》，适时制定《公职人员政务处分暂行规定》《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》等党内法规，向社会释放出执政党以铁的纪律管党治党的强烈信号。
（三）党必须在宪法法律范围内活动
全面从严治党是保证执政党在宪法和法律范围内活动的重要举措。“党必须在宪法和法律的范围内活动”作为一条政治原则，最早出现在1981年6月27日党的十一届三中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中，随后被写进1982年党章、1982年宪法和中共十二大报告之中[25]。2017年修订《中国共产党章程》，在“总纲”部分的最后加了一个自然段内容：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”[26]这个规定表明执政党尊重宪法、遵守宪法和法律的政治意志，阐明了执政党的活动范围与活动方式，也明确规定了执政党党章与宪法的基本关系。《党章》总纲的这条规定无异于向全党庄严宣布，全体党员尤其是党员干部必须带头自觉遵守宪法和法律，严格依法执政、依法行政和依法办事。党的各级组织和党员干部必须在宪法和法律范围内活动，是由执政党的性质、宗旨和执政地位决定的，是“全面依法治国”“全面从严治党”的必然要求，是加强和巩固执政党权威和集中统一领导的需要。执政党除了人民的根本利益之外，没有共产党的任何特殊私利，这条规定正好体现了人民意志、人民权利的宪法和法律要求；只有当全体党员普遍尊法、守法和习惯于用法的时候，建成社会主义法治国家才算水到渠成。党的十九届四中全会决定强调要“加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。坚持宪法法律至上，健全法律面前人人平等保障机制，维护国家法制统一、尊严、权威，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”[27]这即是说执政党的各级组织和党员干部，要有强烈的宪法意识和法治意识，如果政党组织和国家机关容许个人将法律玩于股掌之中，那么，国家的权力运转和国家治理目标将无法有效实现。政府是一个政治体系的集合体，从严治党的首要任务就是要依法制约公权力的“腐败空间”。为此就要把执政党有效的自我监督制度巩固好、坚持好，把治国理政和管党治党贯通起来，把党的领导同党的监督统一起来，切实加强对有可能失控权力运行的制约和监督，“建立健全行政裁量权基准制度”[28]。破除潜规则最根本之策就是强化明规则，设法让潜规则在党内、政府内失去市场，成为人人喊打的过街老鼠。“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。任何人违反宪法法律都要受到追究，绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。”[29]人大、政协、各民主党派以及人民团体社会组织，无一例外都是执政党治理主体范围内的成员，只有当各个治理主体通力合作发挥治理效能的时候，才能够如期实现执政党从严治党的目标。在政府体内的党员干部一旦违规超越法律边界，势必损害执政党的合法性和正当性。需要以“法治政府为目标”，“推进机构、职能、权限、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化”[30]。
（四）强化对权力运行的制约和监督
国家监察体制是发挥依规治党作用的核心载体。健全和完善执政党与国家监督制度体系，既是建设社会主义法治体系和实现国家治理现代化的需要，也是确保执政党权力运行有序的制度性保障。党的十九届四中全会强调要“健全党和国家监督制度。完善党内监督体系，落实各级党组织监督责任，保障党员监督权利。重点加强对高级干部、各级主要领导干部的监督，完善领导班子内部监督制度，破解对 ‘一把手’监督和同级监督难题。强化政治监督，加强对党的理论和路线方针政策以及重大决策部署贯彻落实情况的监督检查，完善巡视巡察整改、督察落实情况报告制度。”[31]那些靠投机钻营、溜须拍马混日子，不能自觉接受监督抑或根本不愿接受监督的人，不适合尤其不具备担任重要领导职务的素质。强化权力制约监督机制，需要每个党员干部树立主动接受监督意识，让过去习惯了的暗箱操作失去存在的空间。纪检监察机关为强化对权力运行的制约和监督，一体推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革和纪检监察机构改革，并且按照2018年2月通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，推进国家监察体制机制的改革和完善，完善派驻机构的监督体制机制，是强化对权力运行的制约和监督，实现国家治理现代化的战略性举措，体现了执政党对党员尤其是党员干部更高的道德标准和纪律约束。当下的“反腐败斗争”，关系到执政党生死存亡的大问题，千万不能有“歇一口气”的杂念，必须夯实治本基础、深化标本兼治，把制约监督权力作为永葆执政党肌体健康的保证，推动新时代纪检监察工作高质量发展。2018年修订的《中国共产党纪律处分条例》，从制度规范上解决了“纪法不分”的问题，形成了“不敢腐”的惩戒机制和威慑力。党的十九届四中全会要求“加强对法律实施的监督。保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，坚决排除对执法司法活动的干预。拓展公益诉讼案件范围。加大对严重违法行为处罚力度，实行惩罚性赔偿制度，严格刑事责任追究。”[32]法律中的刑事处罚规定是由国家强制力来保证实施的，无论对于执政的党员干部，还是对普通民众都具有普遍的约束力，为依法治国目标的实现提供了法治保障。对那些涉嫌违纪的党员干部，必须依据其情节轻重给予党内纪律处分；对于超越法律底线涉嫌违法的犯罪分子，必须依据刑法和刑事诉讼法的规定，依据犯罪情节的轻重给予相应的刑事处罚。从纪律处分条例与刑法的规定来看，在多数情况下违纪的不一定必然违法，但凡违法的必然包含着违纪。从程序规定上看，对于违纪行为的处理，一般是先进行党内纪律处分，然后再对涉嫌违法的事项及时移送司法机关，实现对违纪人员的党纪处分与刑事处罚无缝对接。依据全面从严治党实践的需要，中央巡视巡察机构不断完善巡视巡察制度，把经过实践检验的成功经验用制度的形式固定下来。2018年2月召开的“十九届中央第一轮巡视工作动员部署会”，推行“巡视报告问题底稿制度”和“巡视后评估制度”。其中的“巡视报告问题底稿制度”，要求写进报告的问题必须有具体的人和事作支撑；对重大问题的定性判断，既要有面上情况的总体分析，还要有典型事例和数据作支撑。“巡视后评估制度”要求，巡视干部的一言一行、一举一动都要接受监督，严格按照党章、巡视工作条例、巡视组工作规则办事，严守职责边界，严禁超越权限，确保巡视工作规范有序开展。中共中央办公厅颁布的《中央巡视工作规划（2018—2022年）》，规定了新一届巡视工作全覆盖的任务、内涵和实现路径，强调坚持有形覆盖和有效覆盖相结合，坚决防止巡视表面化、形式化，切实做到发现问题、形成震慑全覆盖，推动落实管党治党政治责任全覆盖，增强党的意识、严明党的纪律全覆盖，全面提高纪检监察和巡视巡察工作的质量[33]。
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载《治理现代化研究》2020年第4期
责任编辑：wf0101
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